中宏网北京2月16日电（记者王镜榕）习近平总书记2月14日在中央全面深化改革委员会第十二次会议上针对这次疫情暴露出来的短板和不足，提出了“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”的战略部署。
当前，抗击武汉新冠肺炎的疫战还没有结束，但我国基本公共服务基础不实、供给不足的短板已现，特别是以灾防服务为重要内容的基本公共服务存在较大短板。
日前，华南理工大学现代服务业研究院研究员、广东省第三产业研究会会长、国家发展和改革委员会服务业专家咨询委员会委员李冠霖接受本网专访。
将疫灾纳入国家基本公共服务应对范畴
中宏网记者：习近平总书记2月14日讲话强调，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。您对将疫灾纳入国家基本公共服务应对范畴怎么解读？
李冠霖：要回答此问题，必须全面认识疫灾、公共服务和基本公共服务的内涵与外延。
一是公共服务的内涵与外延。公共服务的概念源于公共经济学理论，公共经济学按照产品效用是否具有不可分割性、受益的非排它性、消费的非竞争性把社会产品分为公共产品和私人产品，介于二者之间的产品称为准公共产品。我国学者李江帆1990年在其专著《第三产业经济学》中提出的服务产品理论，证明了人类劳动不仅可以生产实物性的劳动成果（农产品、工业品），还可以生产非实物的劳动成果，称之为服务产品（简称服务），服务产品与工农业产品共同构成社会总产品。这样，公共产品自然就包括公共服务产品（简称公共服务）。从公共产品的外延看，农业中的农田水利设施建设，工业中的供水、供电，服务业中的国防、治安、科研、教育、文化、广播、电视、医疗、体育等也都具有公共属性。公共产品理论主要是解决产品生产的市场与政府的职责安排问题，尽管至今对公共产品的供给有政府单一供给和多元化供给的争论，但不管怎样，政府都是公共产品生产的主导者和主要的供给者。
二是基本公共服务的内涵与外延。尽管对公共服务可以从不同的角度进行分类，在理解了公共服务的基础上，对基本公共服务内涵的把握，关键在于“基本”。我认为，要正确把握基本公共服务的“基本”内涵，必须得先从人权谈起。1948年12月10日，在巴黎召开的大会上通过的《世界人权宣言》在历史上第一次提出了普遍性的“人权”概念即“humanrights”，将人权的主体确认为无差别的人，也即人权是不分贫穷富贵、不分种族国籍的人的权利。1991年11月，中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》明确指出，人权首先是人民的生存权。因此，公共服务如果从人的需求角度看，可以分为三大类：第一类是生存性服务需求，第二类是尊严性服务需求，第三类是发展性服务需求。也就是说，人首先得活下来，然后才有尊重，然后才能谈发展，最后才是自我实现。生存都保障不了，就根本谈不上人的尊严和发展了。因此，凡是与生存（即生命）密切相关、紧密相连的服务才应该界定为最基本的公共服务。当然，基本公共服务的外延可以随着国家的保障能力而拓展，但不管怎样，保障生存的公共服务是最基本的公共服务，然后才能根据国家经济发展水平的提升、国家财力的提高向尊重性需求、发展性需求拓展。
从基本公共服务供给角度看，1993年6月25日在维也纳世界人权会议通过的《维也纳宣言和行动纲领》指出，保护和促进人权是各国政府的首要责任。如果把“政府保护和促进人权的首要责任”与“人权首先是人民的生存权”相结合，我们就可以得出“生存保障服务”是政府提供基本公共服务的重要组成部分的结论。这与国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中提出的“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务”的内涵是一致的。
与一般公共服务不同的是，基本公共服务体现的是社会公平，是国家的根本任务和政府的核心职责，具有自然垄断性，政府是基本公共服务的唯一供给者。保护国民的人身安全既是国家的使命，也是国家赖以存在的基础。因此，生存保障服务作为最基本的公共服务是国家基本公共服务的核心组成部分，不管经济怎么发展、财力怎么变化，生存保障服务作为基本公共服务的属性都不会改变，否则就无国家可言了。
三是灾防是否属于基本公共服务范畴。上述对基本公共服务内涵和外延的把握，可以让我们清楚地认识到，凡是应对、处理和解决危害“人民生存权”的因素，皆是政府基本公共服务的范畴。灾害是危害“人民生存权”的重大因素，灾害有地质灾害、天气灾害、环境灾害、生化灾害和海洋灾害等。其中，疫灾就是生化灾害的一种形式。因此，应对疫灾、处置疫灾就是政府基本公共服务的重要组成部分。灾害是破坏人类生存环境、危及人类生存的重大事件，具有突发性、全域性和社会性的特点。“危及人类生存”就是属于人的基本需求要解决的问题，“突发性”就需要灾防和灾备。“全域性和社会性”的特点，意味着需要纳入公共服务应对的范畴。因此，灾防纳入基本公共服务范畴不仅合理，而且是必须的。
正视疫情暴露我国基本公共服务的短板
中宏网记者：从本次新冠肺炎疫情治理进程看，您认为暴露了我国基本公共服务的哪些短板？
李冠霖：至今疫战还没有结束，但面对疫战我国基本公共服务基础不实、供给不足、协同不力的短板已现。
一是疫战的协同性亟待提高。作为基本公共服务的灾防不仅具有自然垄断的特征，还具有典型的系统集成特点。国防有军委管着，火灾、水旱灾害、地质灾害有应急管理部负责，而疫灾由于具有专业性和传染性特点，防控则由国家卫健委负责。国家卫健委内设有“疾病预防控制局”，还直属管理“中国疾病预防控制中心”。具体来看，疾控局和疾控中心的职能分工有交叉，疾控局具有“拟订重大疾病防治规划、国家免疫规划、严重危害人民健康公共卫生问题的干预措施并组织实施”的职能。疾控中心也有“研究制定重大公共卫生问题的干预措施和国家免疫规划并组织实施”的职能。两个机构都有“组织实施”的职能，职能交叉必然导致责任不清，加上地方层级报批问题，一个环节协调不到位，就会延误疫战的组织实施。本次疫战之初出现的前线医院非疫病人、医护人员均遭受感染的问题与处置措施不力，均与疫情管理交叉、处理审批层级过多的因素有关。
二是基本公共服务设施不健全。灾防公共性的救护场所、应急避难场所明显缺乏。例如，疫情来临，竟然找不到隔离的场所，疫情严重时想到的是参照2003年建立小汤山医院的办法对患者进行隔离救治，于是紧急启动雷神山、火神山医院的建设，但也花了十天时间，十天对疫情发展来说是多么的漫长，如果立即征用一批离城区相对远一点的酒店、疗养院、养老院、学校、体育场馆、会展场馆，当下就可以缓解隔离用房的缺乏。还有，除了武汉当地可以作为隔离的公共场所不足外，在身处外地的湖北人的援助场所、救助场所显然也没有考虑和安排，身处外地的湖北人特别是武汉人成为今年最尴尬的群体，无形中难免造成某些地域歧视。
三是基本公共储备结构不合理。公共性灾备物资不足，尽管我国成立了国家粮食和物资储备局，主要负责全国粮食流通和国家战略和应急储备物资的收储，但显然公共性的防疫灾物资储备不足，医用口罩、医用防护服、消毒用品、消毒工具缺乏，防疫用品立马成为紧缺物资。由于储备不足，引发政府的征用行为与市场暴利销售行为并存，许多地方还发动海外关系进行扫货。除了抗疫急需医护用品外，医护人员、患者的餐饮品、日用品基本重新调集，但这些都只是维持基本生活的配置，更不用说支撑医护人员体力恢复和患者康复所需的营养品了。当然社会捐赠起了一定的缓和作用，袁隆平高科技股份有限公司捐赠给武汉市蔡甸区200吨丝苗米，还有许多捐赠蔬菜等物资的企业，还有企业和个人的捐款，但如果抗疫物资和资金需要由社会来捐助的话，意味着国家基本公共服务职能待强化。
四是基本公共服务队伍不健全。现代战争既不是单兵作战，也不能是单一军种作战，是一个多军种的协同作战。面对军事战争，国家除了正规军外，还有预备役队伍、民兵的支持与协助。此次疫战，由于疫灾与抗震、抢险救灾不同的是具有传染性，投入一线战斗的力量是专业医护人员，主要来自公立医院，全国抽调医护人员进行作战。后勤补给方面民营企业、市民参与的少。但作为一场大规模的疫战，不仅需要专业的医护人员冲锋陷阵，也需要后面的物质运送的保障人员的驰援，更需要国民安防人员的支撑。如何解决“呆在家里不添乱”与如何组织支援前线的物资供应、配餐服务、物流服务、垃圾转运等后援辅助服务队伍，仍需健全相关制度安排，避免出现政府用人捉襟见肘，市民、义工、志愿者又参与不了干着急的“两张皮”现象，整个疫战只好强调发挥党员的先锋模范带头作用来作战了。
五是公用民用的转换能力不足。如何处置疫情是地方政府最棘手的问题。首先是医学隔离，但隔离需要空间，需要地方，还需要物资支持。但一时间如何能获取这些资源。一些人认为，由于改革把许多原本由国家控制的资源放任由市场去发展了，因此政府可控资源不多，难以应对疫情的发展。从目前的经济学理论来看，政府与市场依然是“理难清、剪不断”的关系，但有一点是可以明确的，公用资源与民用资源是可以转换的，这种转换的背景就是国家出现紧急状况，转换的形式就是征用，政府为了公共利益，可以有偿或无偿征用民营资源。显然，这次疫战在征用方面政府还是有许多不足，例如，武汉火神山与雷神山医院分别于1月23日和25日开始建设。2月2日，火神山医院正式交付并于4日接受了首批患者。次日，雷神山医院也正式达到交付条件。新建两间医院前后花了十天时间。如果马上征用民营或国有的大型会展场馆、体育场馆、民营酒店来改造，时间会快得多。例如，2月3日晚上征用武汉会展中心、洪山体育馆、武汉客厅建设的三个方舱医院，5日晚上即投入使用。也就是说，如果从1月23日就开始征用大型的隔离场所，为疫控争取的时间会快得多，挽救的病人也会多得多。
做好基本公共服务的强基补短
中宏网记者：从本次疫战经验教训看，未来应该如何做好基本公共服务的强基补短？
李冠霖：国家发展，人民幸福，社会进步，不仅需要科技创新往前冲，还得靠建立强有力的基本公共服务保障体系为老百姓兜底，否则老百姓的幸福获得感会因灾而顷刻崩塌。
对于本次疫战，值得欣慰的是，我们有中国共产党强有力的领导，有钟南山、李兰娟、张文宏等为代表的高水平的传染病专家和研究团队，有一批职业素养高、爱岗敬业、甘于奉献的医护人员，有全国各地的驰援，有国家作坚强的后盾，这些都是我们战胜疫灾的基础性优势和强有力的保障。但短板也是明显的，针对这次疫战暴露出来的短板和不足，习近平总书记高屋建瓴地提出要“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”的战略部署，对做好我国灾防基本公共服务的强基补短具有非常强的针对性和指导意义。我认为，未来要从五个方面完善灾防基本公共服务体系。
一是建立灾防统一管理体系。按照基本公共服务的自然垄断性，应对灾情国家必须建立统一指挥、统一调度、统一处置的管理体系。鉴于目前疫防管理体制存在的缺陷，党中央马上成立“中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组”，体现了国家对灾防的统一管理。但应该指出的是，如果国家疾控中心没有行政职能，该机构就没有“疾控”的行政管理作用，那么就强化其研究职能，让其做好疾病预防研究咨询工作，甚至改称“国家疾控研究中心”，把疾控行政职能全部收归国家卫健委的疾控局并升格为单一的行政管理机构，同时实施国家疾控与地方疾控行政管理部门的垂直领导，建立疫情垂直直报、横向抄报制度，形成疫情国家快速反应机制。
二是健全国家灾防救护体系。由于灾防是最为基本的公共服务，因此要高度认识灾防服务的重要性，健全国家灾防救护体系是国家健全基本公共服务体系的当务之急。值得引起注意的是，《“十三五”国家基本公共服务清单》包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个项目，虽然有疫防服务，但却没有更广泛的灾防服务。因此，基本公共服务的范畴要“下沉”，要更加接地气，不能做表面文章，更不能“做秀”。至于是不是做秀，我们只要把握基本公共服务供给的原则即可：基本公共服务的宗旨就是“雪中送炭”而不是“锦上添花”。由此，国家灾防救护体系必须作为最基本的公共服务体系加以建设和完善。在疫灾救护方面，国务院新闻办公室2016年发布的《国家人权行动计划（2016－2020年）》就明确提出“强化突发公共事件卫生应急和突发急性传染病防治能力建设”，实际上已经把疫灾防控列入了生存权的应对范畴。为此，针对疫灾的特殊性，要健全以医学隔离观察、治疗、医学科研、医疗康复、医疗垃圾处理、殡葬服务等功能为一体的医疗救护体系，平时就要做好疫灾隔离场所征用登记、疫灾医护预备队伍组建工作。
三是完善灾防后援保障体系。后援保障不仅要保障一线的医护人员和病患者的救护需求，同时还得考虑非医护人员、非病患者的生活需要。对于疫战前线的医护人员、病患人员、救助人员在强化医疗物资生产、配给的基础上，还要强化餐饮、日用品的供给。对于非疫病患者，要健全以基本食品、基本生活用品供应为主要内容的基本生活服务供给体系。我国实行计划经济时期，所有物资产品由国家计划委员会作出安排，然后通过物资系统、商业系统、供销系统就可以调度相关的后援保障物资产品。改革开放以来，国家对商品销售渠道的控制力下降，尽管成立了国家粮食和物资储备局、应急管理部，但面对大规模的疫战，后援保障还是难以应付的。实际上，所有的行业均有公共服务职能，我们不能因为改革开放，强调“市场在资源配置中起决定性作用”就弱化了政府的公共服务职能建设，因此，未来要在强化国家战略储备的基础上，还要在商品销售、物流配送、民生服务方面强化国家公共服务职能的建设。
四是完善民用资源征用体系。对于一场大规模的疫战，需要大量的人力、物力、财力的支撑。我国实施计划经济时期，全国的物资统一安排、统一调拨，整个国家的物资产品、人力资源均是可以统一调配的。改革开放以来，民营经济由小到大，日渐成为我国经济发展、社会就业的重要力量。但涉及到产权问题，能否调度民营经济资源应对灾防也引发了到底是应该“国进民退”还是“民进国退”的争论，其中，“国进民退”的一个重要理由就是国家可以调拨资源应对重大问题的处理。实际上，国家在应对重大灾害时即使是纯市场经济也还有一种征用方式可以调拨民用资源，根本不需要对国有、民营的体制机制进行争论。目前《中华人民共和国传染病防治法》也有征用条款，该法的第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”如果本次疫情暴发之初就征用民营医疗机构、会展场馆、体育场馆、养老院、疗养院、酒店、校舍等资源，就可以比新建隔离场所要快捷得多。关于“征用”出现最多的还是在国防军事领域，但面对所有的公共灾害，未来应该出台统一的国家灾防征用法，使得国家遭遇灾害时可以更快速、更灵活地调配救灾资源。
五是建立灾后复元救助体系。疫灾之后整个社会元气大伤，患者需要复元，家庭需要安抚，企业需要重振。整个社会的疗伤，以及灾后的重建，政府的基本公共服务必须跟上，不能缺位。一方面，要建立灾后经济振兴救助体系。对于经济复元，政府既要保企业、保就业、保生活，还要引导企业转型、就业转向，因此，基本公共服务的供给原则要强化“放水养鱼”，做到“惠企全覆盖”。另一方面，要建立灾害心理安抚救助体系。对于救治后的病患人员，在身体康复的基础上，还要安排对家庭伤害的心理救治以及辅助解决身体伤残导致的再就业障碍。
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