2024年12月23至24日,全国财政工作会议在北京召开。会议要求,要大力推进财政科学管理,推进零基预算改革,全面深化财税体制改革,有效防范化解地方政府债务风险,坚决兜牢基层“三保”底线,加大财会监督力度,提升财政治理效能,更好服务保障党中央治国理政、当家理财。
近年来,地方政府专项债券作为地方政府融资的重要手段,在促进投资、稳定增长、改善民生和弥补发展短板方面发挥了关键作用。从2024年起,我国将连续五年每年安排8000亿元专项债券用于化解地方隐性债务,累计可置换隐性债务4万亿元,加上全国人大常委会批准的6万亿元债务限额,直接增加地方化债资源10万亿元。此举为地方政府腾出了更多发展经济和保障民生的空间。此次化债工作在思路上有重要转变:从应急处置转向主动化解,从点状式排雷转向整体性除险,从隐性债务与法定债务“双轨”管理转向全面规范透明的管理,并且从单纯防风险转向防风险与促进发展的并重。这一系列变化表明,中国政府在化债方面采取了更加积极主动的工作方式,旨在通过政策组合解决债务问题的同时,推动地方经济发展。
调整新增债务限额分配方式。在新增债务限额的分配上,应对欠发达地区的优质项目给予适度倾斜,减少地方财力、债务风险等因素的影响,更多关注项目的成熟度和收益能力。可以根据各地区的实际需求和经济发展水平,调整债务分配比例,确保欠发达地区能够获得足够的债务支持,避免因债务限额不足影响地方经济发展。省级政府应根据区域协调发展需求,合理分配债务额度,增强对欠发达市县的支持。
提高化债资金的使用效率。政府应优先支持解决地方金融机构和地方企业的债务问题,通过将高息债务转化为低息债务,延长债务期限,将短期债务转为中长期债务,从而减轻地方政府债务偿还压力,提高债务的偿还可持续性。地方金融机构和企业应继续参与地方的投融资项目,作为申请化债资金的前提条件,从而放大化债资金的使用效益,进一步推动地方经济的良性循环。
完善债务市场化管理机制。应推动地方政府债务从隐性向显性转变,提高债务透明度,建立健全债务评估体系,推动债务的市场化定价和风险管理,加强对地方债务的评估和监督。同时,进一步推动地方政府债务的信用评级机制,强化债务风险的市场化监测与管理,防范因高杠杆债务而引发的潜在风险。
优化应收账款融资机制。地方政府可以引导金融机构为企业提供应收账款质押融资服务,帮助企业以应收账款为担保获得资金,缓解企业资金压力。通过设立专项融资渠道,进一步释放地方经济活力,推动企业资金流动性改善;还可以设立应收账款清算专项基金,用于帮助企业加快清算应收账款,特别是中小企业面临的回款困难问题,提升资金流动性;由政府牵头,在企业与客户之间发挥协调作用,推动账款结算,尽快回收应收账款,提高企业的资金流动性。
完善债券绩效管理和风险防控机制。地方政府应建立健全债券的全生命周期管理体系,包括前端的举债监管、中端的全程跟踪和末端的绩效问效。财政部门要全程追踪项目进展,建立支出进度通报预警制度,确保资金使用高效。对债券使用绩效较好的地区,应给予新增债务额度上的倾斜;对存在问题的地区,应通过限制债券发行、扣减额度等措施进行约束,确保债务资金的合规和有效使用。同时地方政府可以推行零基预算模式,结合绩效评价,更加科学地规划财政资金的使用。通过明确每项支出的必要性和效果,优化资金配置,提高财政资金使用效率和效益。
优化债券项目管理和审批流程。为提高专项债券的使用效率,应建立统一的债券项目管理平台,实现财政系统和发改系统之间的数据共享,减少重复填报和审批流程。通过简化债券申报和审批程序,可以加速债券资金的流动,确保债券资金及时到位并高效使用。此外,建议成立由财政、发改等多部门组成的专项债券项目协调机制,统一项目审批标准,确保债券项目顺利实施。
综上所述,我国地方政府债务问题具有复杂性和长期性。尽管本次大规模的债务置换极大地缓解了地方隐性债务的压力,但未来地方债务化解依然面临挑战。要统筹抓好地方化债与发展,各级政府应强化对隐性债务的财政支持,同时明确金融管理部门的政策举措,推动金融资源向地方平台倾斜,尤其是经营性债务方面,确保债务管理逐步实现规范化和市场化。(作者:涂永红,中国人民大大学长江经济带研究院院长;张鹤,刘国建中国人民大学长江经济带研究院助理研究员)
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