党的二十届三中全会对深化国资国企改革进一步作出重大部署，这是以习近平同志为核心的党中央着眼于全面推进中国式现代化、实现第二个百年奋斗目标作出的重要战略安排。习近平总书记强调，国有企业要搞好就一定要改革，抱残守缺不行，改革能成功，就能变成现代企业。
一、目前国有资本经营预算存在的主要问题。2023年11月7日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》。习近平在主持会议时指出，“国有资本经营预算是国家预算体系的重要组成部分，要完善国有资本经营预算制度，扩大实施范围，强化功能作用，健全收支管理，提升资金效能。”会议强调，预算工作体现党和国家意志，要坚持和加强党的领导，发挥集中力量办大事的体制优势，聚焦推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，更好服务构建新发展格局、推动高质量发展。2022年，我国中央企业资产总额109.4万亿元，国有资本权益21.8万亿元，地方国有企业资产总额230.1万亿元，国有资本权益72.9万亿元，全国国有企业资产总额339.5万亿元，国有资本权益94.7万亿元；全国国有金融资本权益27.6万亿元，金融企业资产总额400.9万亿元；全国行政事业性国有资产总额59.8万亿元，净资产47.4万亿元。以上三方面资产合计800万亿，权益及净资产合计170万亿，这是一笔巨大的国家财力，也是国有资本经营的坚实基础。尽管近年来我国国有资本经营预算规模不断壮大，国有资本经营预算的相关制度也得到不断完善，国有资本经营预算不断得以规范，但目前我国国有资本经营预算依然存在着诸多问题。
一是国有资本收益上缴比例偏低。从2022年的数据来看，国有全资企业税后利润的收取比例都没有达到30%，烟草行业最高也只有25%，石油石化、电力、煤炭等行业为20%，钢铁、机械等行业为15%，转制科研院所、中央部门所属企业、军工企业等为10%，其他还有部分政策性企业免于上缴收益。
二是国有资本经营预算收入来源结构比较单一不均衡，表现为主要以利润收入为主要来源。2022年中央国有资本经营收入决算数为2343.31亿元，利润收入决算数为1744.64亿元，占比74.5%，其他的股利、股息收入、产权转让收入、清算收入等合计占比约25%。从地方国有资本经营预算收入来看，也同样如此。2021年全年地方国有资本经营收入2226.66亿元，利润收入决算数1547.20亿元，利润收入占比69.5%，股利股息收入356.13亿元占比16%，产权转让收入485.33亿元占比21.8%。
三是从国有资本经营预算支出来看，支出结构不尽合理，直接的民生类支出依然偏低。2022年中央国有资本经营预算本级支出决算数为1661.02亿元，其中补充社保基金支出100亿元，解决历史遗留问题及改革成本支出69.78亿元，公益性设施投资支出1.15亿元，生态环境保护支出20.24亿元，支持科技进步支出2.15亿元，国有经济结构调整支出394.45亿元，保障国家经济安全支出23.86亿元。此外，一些地方国有资本经营预算项目支出中用作支付财务总监、专职监事、外部董事薪酬等也占了相当比例。
四是国有资本经营预算准确度不高，预决算偏离度较大。从2021年地方国有资本经营预算收入看，利润收入的预决算偏离度为44.7%。其中石化企业的利润收入预算数为0.06亿元，决算数为50.75亿元，预决算偏离度最大；有色冶金采掘业利润收入预决算偏离度为211.8%；钢铁企业利润收入预决算偏离度为135.5%；化工企业预决算偏离度为123.3%；投资服务企业利润收入预决算偏离度为135.9%。从支出看，国有企业资本金注入的预决算偏离度为163.6%，其他国有企业资本金注入支出偏离度为247.7%。解决历史遗留问题和改革成本支出预算中决算数为预算数的54.1%，对国有企业政策性补贴支出决算数为预算数的89.8%。
五是中央国有资本经营预算收入增长速度低于地方国有资本经营收入增速，还需进一步提高。地方国有资本预算收入从2014年613亿元增加到2019年2324亿元，到2022年的3345.29亿元，翻了两番多，表现出较快上升趋势，而中央国有资本经营收入增长趋势近年来表现相对不稳定，2014年为1426亿元，2017年下降达到1244亿元，2022年达到了2343.31亿元，中央国有经营预算收入增长不足一番，远低于地方国有资本经营预算收入增长幅度，增长空间还有待进一步提升。
六是国有资本经营预算覆盖范围不够全面。2015年发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）进一步明确提出，“以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。”“建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。”从目前情况来看，中央党政机关和事业单位所属企业国有资本、金融企业国有资本等尚未纳入经营预算，一些县级地方国有资本经营预算工作也尚未开展起来。
除了以上问题外，还存在着国有资本经营预算绩效不高、国有资本经营预算监督不够充分、国有资本经营预算收支分类和科目不够细化等问题。
二、进一步壮大国有资本预算，优化收支结构，健全收支管理，提高收益上缴比例，扩大实施范围，强化功能作用，提升资金效能，完善国有资本经营预算制度。优化国有资本经营预算收支结构。当前国有资本经营预算收入一方面要以利润为主，保持利润的稳定增长，同时也要加强其他的产权转让收入、股利股息收入、清算收入等的管理，尽量减少跑冒漏滴现象。支出方面，进一步增加社保方面的划转支出、生态基础设施支出；进一步优化国有资本金注入支出，增加对国计民生、国家发展战略性产业的扶持性支出；适度增加国有企业改革发展成本支出；严格约束“其他国有资本经营预算项目支出”中用于支付财务总监、专职监事和外部董事等的薪酬支出等。
进一步提高国有资本收益上缴比例。2003年我国国企全面脱困后，国有企业上缴收益金的比例多年来只有5%，2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%”。目前只有少部分地方国有资本收益上缴率达到了30%。从2022年中央国有资本的情况看，烟草行业最高也只有25%。未来应该将收益上缴比例逐步提高到50%到80%，用以壮大一般公共预算，夯实国家治理的经济基础。
进一步扩大国有资本经营预算的管理范围。一是要严格落实《企业国有资产产权登记管理办法》（国务院令第192号）规定，将全部中央企业和各级地方企业涉及的独资、合资、合作、控股、参股等不同方式的国家所有的资产资本进行逐一清查登记，纳入国家资本经营预算管理；二是严格落实《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）的有关资产管理和预算管理规定，对各类行政事业单位（包括党政军、公检法、政协、人大）等所拥有和涉及的具有经营性质的或者闲置的国有资产及资本进行全面清查登记，纳入国有资本经营预算；三是将全部金融类企业的国有资产和资本纳入国有资本经营预算管理。形成一个覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度和收益分享制度。
明确国有资本经营预算的特殊地位，充分发挥其发展经济和保障民生的双重功能。根据国民经济发展的总体战略和区域经济发展战略，明确各级国有资本支出项目的投资重点和方向，发挥国有资本经营预算在科技创新、生态环境建设等方面的引领作用，通过国有资本经营预算安排相应的投资性支出进行控股参股等方式的合作经营引导经济结构的合理化调整，同时避免和一般公共预算中的公益性投资支出项目发生重复，尽量提高国有资本的回报率。
健全国有资本经营预算收支管理，加强绩效评价，提高资金效能。国有资本经营预算是对国有资本收益和支出作出安排的预算管理。收入方面要将各类收入全部纳入部门或单位预算管理，坚持先有预算后有支出的原则，没有预算的不得安排支出；各个部门和单位要加强对下属单位的非财政拨款收入管理，严禁私自开立预算外账户，真实核算反映非财政拨款收入情况；行政事业单位国有资产的出租收入、处置收入等要及时纳入单位预算并按规定上缴国库；各行政事业单位要及时盘活各类存量资产，利用好财政存量资金，形成良好的结余资金回收使用机制，积极推进建立公物仓制度，减少资金浪费。
支出方面，各级国有资本经营预算支出要坚持量入为出，根据企业主业和辅业实际需要合理安排预算支出，在项目投资支出方面要加强可行性论证，并做好项目绩效目标预算，严格按照项目进度安排资金支出。加强对国有资本经营各项预算支出（资本性支出、费用性支出和其他支出）的绩效评价，建立多层级多元化的支出绩效评价标准和系统，合理确定经济效益、社会效益、生态效益不同目标的指标权重，做好国有资本经营预算编制、执行和调整、决算全过程管理。同时还要及时公开项目建设和资金使用情况，加强人大、财政、审计部门和第三方以及社会公众监督，强化评价结果运用，以全方位的监督和科学的绩效评价体系提升国有资本预算资金的使用效能。
三、聚焦推进国有经济布局优化和结构调整，明确国有资本的职能定位，优化国有资本预算支出范围，更好服务构建新发展格局、推动高质量发展。当前我国正面临着前所未有的复杂的国际政治经济形势，我国经济发展也迎来了前所未有的各种挑战和困难，构建新发展格局、推动高质量发展成为我国破解系列难题的关键举措。国有经济和国有资本一直是我国国民经济发展的中坚力量，在经济发展和社会稳定中发挥着中流砥柱的作用。未来我国一方面要继续做大做强做优国有经济，不断壮大国有资本。另一方面更要充分运用国有资本的强大力量，在构建新发展格局和推动高质量发展中承担挑大梁和压舱石的角色。
要明确国有资本的职能定位，分清主业和辅业，把国有资本投资主要集中在关系国计民生、国家安全的重要行业和关键领域，如新型信息基础设施、新能源基础设施、生态基础设施、航空航天基础设施等领域。
国有资本要在新兴产业领域发挥引领带动作用，通过国有资本经营预算安排更多的资金，以独资、合资、参股、控股、政策性补助等多种方式推进新兴产业的发展。
国有资本要在基本公共服务水平的提高方面发挥更大作用，通过加大国有资本经营预算和一般公共预算的统筹，加大公益性投资项目建设等，提升我国基本公共服务能力和水平的提高。
国有资本要积极参与国际经济循环，为国内经济发展拓展国际市场，开辟国外原料市场，促进“一带一路”和“海上丝绸之路”建设，进而推动我国国内国际双循环新发展格局建设。
要不断推进国有资本经营预算管理改革，科学编制国有资本预算并严格其预算执行过程管理，加强国有资本经营预算绩效评价及结果运用，强化国有资本经营预算的全方位的监督，加强其收支管理并严肃责任追究，从根本上完善国有资本经营预算管理制度。
总之，未来我国国有资本要坚持有进有退、有所为、有所不为的原则，在国民经济和社会发展中进一步明确自身的功能定位，扩大和优化国有资本预算支出的规模和结构，集中国有资本的财力优势推动我国经济结构升级，提升公共服务水平，促进构建新发展格局和高质量发展目标的实现。（作者：鄢杰，中国人民大学长江经济带研究院研究员、西南财经大学财税学院博士生导师）
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