编者按：近期，从泰州泰兴中丹化工厂发生爆炸，到北京、四川多地发生森林火灾，一系列安全事故给国家财产造成重大损失，给人民生命健康造成严重威胁。据报道，截至9日11时许，四川省凉山州冕宁县森林火灾火场南线明火全部熄灭，但安全生产管理的短板如何补却应审慎检讨。中宏观察家唐元等2010年调研指出，长期以来，我国安全生产应急救援体系建设滞后、能力不足，不适应经济社会发展和保障人民群众生命财产安全的需要，必须引起高度重视。现刊发调研报告全文以咨参考。
4月7日16时，四川省凉山州冕宁县腊窝乡发生森林火灾。
安全生产应急救援是指生产领域发生事故灾难后实施的应急救援。随着我国经济持续快速发展，重化工业化进程加快，我国安全生产事故处于多发时期，安全生产应急救援的任务十分繁重。安全生产应急救援体系包括安全生产应急救援管理体系、队伍体系、技术装备体系和政策法规体系。长期以来，我国安全生产应急救援体系建设滞后、能力不足，不适应经济社会发展和保障人民群众生命财产安全的需要，必须引起高度重视。
一、我国安全生产应急救援体系不适应新形势下应急救援的需要
经过多年努力，我国安全生产应急救援体系基本形成。但在我国经济持续快速发展、重化工业发展加快、安全生产事故多发频发的新形势下，安全生产应急救援体系建设滞后、能力不足、体制不完善、政策不配套等问题越来越突出，与应急救援的需要很不适应，突出表现在四个方面：
第一，政府管理体系基本形成，但管理能力不足、体系不健全等问题突出。目前我国基本形成了统一领导、综合协调、分级负责、属地为主的管理体系，国务院设立了应急管理办公室，负责自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类突发事件的应急工作，在国家安全生产总局设立了应急救援指挥中心，各部门也设立了相关领域的应急救援机构，各地区也建立了相应的应急救援管理体制。但是，目前的政府应急管理体制存在很大缺陷，不能有效发挥作用。一是缺乏高度权威的应急救援管理专门部门。国务院应急办只是一个国务院办公厅内设局级单位，还兼有国务院总值班室职能，只能承担应急值守、信息汇总、综合协调等职能，难以担负对全国应急救援工作集中管理和应急状态下统筹调度和协调指挥等工作。二是国家安全生产应急救援管理体系软散不力。为了加强安全生产应急工作，国家2005年成立了国家安全生产应急救援指挥中心，虽赋予了综合监管全国安全生产应急救援的职能，但对该机构定为事业单位建制，该机构对应急管理和应急救援工作的协调能力极其有限，在应急工作中的作用难以有效发挥。三是应急管理机制不健全。安全生产应急管理协调机制没有形成，地方安全生产应急管理机构与相关政府部门间的工作职责不清晰、协调联动不紧密。
第二，应急救援队伍体系基本建立，但各自为政、统筹不力、交通等重点领域专业救援队伍缺失等问题突出。经过多年的建设和发展，我国从上到下形成了覆盖消防、矿山、危化、海上搜救、电力、市政、中毒事故医疗抢救等不同类型、综合与专业相结合的应急救援队伍，并具有较大规模。公安消防已遍布全国，有专职人员13.8万人，兼职人员325.4万人；矿山救援有专职矿山救援队400支、总人数2.45万人；铁路救援有18个救援基地、救援人员2.1万人；危化救援以大中型企业消防队和公安消防特勤队伍为主，有专业救援队369个、人数近9万人；海上搜救有救援人员1.2万人。但是，我国应急救援队伍存在许多问题影响其效能的发挥。一是应急救援资源共享难。目前应急救援管理和调动基本上局限于各自行业或领域，现有的安全生产应急资源，如消防、矿山应急救援、化学品应急救援、中毒事故医疗抢救、海上搜救与打捞等，分属不同的部门管理，应急救援协调指挥基本上局限于各自行业或领域，面对跨行业、跨领域、跨地域的事故灾难，难以实现统一协调指挥和资源共享，还存在重复建设和资源浪费的现象。二是交通等重点领域缺乏专职应急救援队伍。目前道路交通事故死亡人数占安全生产事故死亡总人数的80%左右，但全国没有交通安全专职应急救援队伍，交通安全应急救援主要由交警、医院、消防、专业抢险机构、保险公司和其他社会救援力量共同来完成。道路交警以处理事故为主，配备简单的救护器材和装备，对事故受伤人员只能进行简单的救助，许多伤员往往在救助过程中死亡。
第三，应急救援体系技术进步较快，但技术装备落后、信息化程度低、特殊装备不足等问题仍然十分突出。经过多年努力，我国安全生产应急救援装备水平大幅提高，但是，应急救援装备水平较低的状况没有根本改变。突出表现在：一是装备档次低。安全生产应急救援队伍整体救援装备特别是中小应急救援队伍装备水平低、装备落后，国家（区域）救援队配备的救援车辆、装备的品种不齐、数量不足、性能不高，一些超期服役的救援车、消防车辆还在应急救援中继续使用。二是专门救援装备不足。应急救援技术装备主要依靠企业的生产设备，缺乏高度机动、高可靠、大功率的应急救援装备，国家（区域）救援队和地方骨干队伍缺乏应对重大复杂事故的大型特种装备，难以满足跨地区跨企业处理特别重大复杂事故的要求。三是缺乏应急救援直升飞机体系。我国地域辽阔、灾害频发、救灾难度大，应急救援非常需要直升飞机。但目前我国没有建立应急救援直升飞机体系，导致许多事故难以实现快速有效救援，救援装备、人员无法及时送达和实施救援，造成许多不必要的人员伤亡。四是应急救援信息化程度低。目前全国上下还没有形成高效、快捷、一体化的应急救援信息系统，尤其是绝大部分市、县级政府没有配备应急平台装备和应急救援指挥车，导致重大安全生产事故发生后，状况难以及时摸清、指挥难度大，耽误了宝贵的救援时机。
第四，国家对应急救援的重视程度不断提高，但机制不健全、投入不足、政策不到位等问题仍然存在。随着近年来贯彻落实科学发展观的深入推进，以人为本、安全发展逐步深入人心，全国上下对应急救援越来越重视，各级政府把应急救援工作作为重点任务来抓，重大安全事故发生后，国务院领导都要亲临现场，体现了党和政府执政为民的理念。但是，我国长期存在的体制机制和认识问题还继续存在。一是认识不到位。重事后应急救援、轻日常应急管理，应急管理责任主体不落实，对应急救援体系建设和加强应急管理工作力度不大、措施不力。二是机制不健全。缺乏救援队伍提供社会性服务有关规定，应急救援队伍社会救援发生的费用往往得不到补偿。缺少明确、具体、权威有效的应急救援费用补偿机制，对遇险人员的救助主要依靠当地的医疗机构，但医疗机构抢救完受伤人员后，医疗费用大多无着落，救的越多亏得越多，医院没有积极性。救援人员待遇偏低，退役或转岗安置非常困难。三是资金投入不足。安全生产应急管理资金主要来源于各级政府财政行政支付和救援队伍依托企业自投，国家、地方政府对其投入很少，救援队伍的物资消耗、设备损耗、救援人员的津补贴等得不到补偿和保障，救援队伍的建设和运行缺乏稳定可靠的资金保障。由于缺乏鼓励政策和激励机制，企业应急投入积极性不高。四是应急救援政策法规不健全。国家颁布了《突发事件应对法》，对突发事件的应对原则，突发事件的监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等都作出了规定，但安全生产领域尚未出台专门的应急管理法律法规，安全生产应急管理工作依据不足，强制力不够，也就缺乏推动工作的有力抓手，对各级应急管理机构约束力不强。
二、建设坚强安全生产应急救援体系意义重大、条件具备、时机成熟
建立坚强安全生产应急救援体系，可以实施快速、有效安全生产事故救援，最大限度地保护遇险人员生命，是一项得民心、顺民意的民生工程，意义十分重大，条件已经具备，时机完全成熟。
第一，建设坚强安全生产应急救援体系是实现安全发展的基础。"安全发展"是科学发展的重要内容，这是我们党以人为本、执政为民理念的具体体现。这就要求国民经济和社会发展必须建立在保证人民群众生命财产安全的基础上。为此，国家提出"到2020年即全面建成小康社会之时，实现全国安全生产状况的根本性好转，亿元国内生产总值事故死亡率、十万人事故死亡率等指标，达到或接近世界中等发达国家水平"的目标。但我国目前正处在工业化发展阶段，是安全生产事故多发频发期，在加强预防工作的同时，必须尽快建立坚强的安全生产应急救援体系，增强应急救援能力，最大限度地减少人民群众生命财产损失，这样才能确保安全生产目标的实现。因此，建立坚强的安全生产应急救援体系，是实现安全发展的重要抓手。
第二，建设坚强安全生产应急救援体系是应对突发事件的有效手段。我国是一个突发事件多发的国家，以安全生产事故为主的事故灾难呈现多发频发状态。尽管国家对处置突发事件非常重视，重大灾害发生后均能举全国之力加以应对，但由于缺乏坚强有效的应急救援体系，效果往往是事倍功半，突发事件伤亡人数处于较高水平，尤其是事故灾难死亡人数最高，2009年事故灾难造成的人员死亡占总数的64%。建立坚强的安全生产应急救援体系，可以大大增强救援手段，有利于实施高效、快捷、及时的救援，尽量解救事故中被困人员，对于减少生命损失、降低死亡人数，可以起到事半功倍的效果。
第三，建设坚强安全生产应急救援体系的条件具备、时机成熟。经过多年发展，我国综合国力和财力大幅提高，2009年国内生产总值达到了33.5万亿元，财政收入6.85万亿元。国家用于民生的财政支出也不断增加。据初步测算，建立起坚强安全生产应急救援体系，大致需要3000亿元左右，如果在"十二五"期间分五年投入，每年仅需投入600亿元，是完全可以承受的。同时，随着经济的发展，人民生活水平在逐年提高，人民群众在吃、住等基本需求满足的情况下，对保障生命财产安全的呼声十分强烈，迫切需要国家尽快提高对突发事件的处置能力，对人民生命财产安全给予强有力的保护。安全生产应急救援是一项社会公益性事业，是一项重要的民生工程，应当加大投入，加快建设。
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