供热，一端关系人民群众温暖过冬、生活质量提升和城市安全运行，是重要民生工程、民心工程；另一端连接能源体系建设与生态文明大局，地位举足轻重。当前，我国已迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，经济社会发展对供热保障的安全性、清洁性、经济性和舒适性提出了更高期待。“十五五”规划纲要对加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国作出战略部署，其中明确要加快热力系统绿色低碳转型，因地制宜开展余热资源利用和非化石能源供热，有序推进供热计量改造和按热量收费，这为我们在新时期深化供热改革发展指明了前进方向。为此，我们应当深刻把握新形势新任务，系统谋划、扎实推进供热领域改革，加快构建绿色低碳、安全高效、保障有力、智慧协同的现代供热体系，更好满足人民群众对美好生活的用热需求，全力服务中国式现代化大局。
一、准确把握深化供热改革整体方向
坚持民生为本、温暖可及。供热成效直接关系百姓冷暖和社会稳定。要始终把保障人民群众特别是困难群众温暖过冬放在首位，推动落实保供主体责任，健全供热应急保障机制，全力保障供热安全稳定运行，不断提高供热服务的均等化、普惠化、便捷化水平，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。
坚持清洁低碳、绿色转型。供热是能源消费和碳排放的重要领域。要坚定不移贯彻绿色发展理念，将供热发展融入碳达峰碳中和战略全局。善于统筹发展与减排、整体与局部、当前与长远，加快推动供热能源结构优化，努力促进清洁能源、可再生能源和工业余热在供热中的比重提升，协同推进供热领域降碳、减污、扩绿，为建设美丽中国贡献积极力量。
坚持安全可靠、韧性支撑。供热安全是城市运行安全的重要一环。加强底线思维和风险意识，立足我国能源资源禀赋和供热实际，构建多元互补、供应稳定的热源保障体系。持续推进供热管网等基础设施建设和改造升级，提升系统抗风险能力和应急恢复能力，牢筑供热安全底线，有效应对极端天气等挑战。
坚持创新驱动、智慧赋能。科技创新是引领供热高质量发展的核心动力。要紧跟新一轮科技革命和产业变革趋势，推动物联网、大数据、人工智能等现代信息技术与供热系统深度融合。大力促进高效节能、清洁供热、智慧调控、长输供热等关键技术研发与应用，发展供热新质生产力，全方位提升供热系统整体能效和智能化水平。
坚持政府引领、市场调节。处理好政府与市场的关系是深化供热改革的重要方面。当前供热行业仍以政府为主导，需要在此基础上逐步探索市场化改革路径。既要发挥市场在资源配置中的积极作用，也要更好发挥政府在规划引领、政策支持、标准制定、市场监管、保底服务等方面的作用。不断深化供热体制机制改革，健全价格形成机制，培育多元化市场主体，激发市场活力和内生动力。
坚持系统谋划、因地制宜。我国地域广阔，各地气候条件、资源禀赋、发展基础差异较大。要秉持“全国一盘棋”观念，加强顶层设计和统筹规划。同时要注重地区差异性，科学确定技术路径和发展模式，不搞“一刀切”，鼓励地方探索符合自身特点的清洁高效供热路径。
二、充分认识“十四五”以来供热发展成效与挑战
“十四五”以来，在党中央、国务院坚强领导下，我国供热事业稳步发展，北方地区冬季清洁取暖工作深入推进，清洁供热率不断提升。截至2025年底，我国北方地区供热总面积260亿平方米，其中清洁供热面积221亿平方米，清洁供热率达85%。
清洁低碳转型与能耗双控取得关键进展。国家清洁供热推进力度前所未有，中央财政累计投入资金1209亿元，带动地方政府和社会投资超过4000亿元，为技术路线探索和规模化推广提供了坚实保障。截至2025年底，全国已有88个城市被纳入中央财政支持北方地区冬季清洁取暖范围，累计完成散煤治理4100余万户，减少煤炭消耗8000余万吨。2025年1-11月，全国供热耗用原煤总量为3.12亿吨，同比仅微幅增长0.1%；同时，全国供电煤耗率持续下降至304.5克/千瓦时，同比降低0.2克。供热系统能效逐步提升，煤炭消费总量得到有效控制。
技术创新应用加速推进。长输供热、热泵、蓄热、智慧供热管控平台等一批先进技术正在得到示范应用和推广。供热装备制造水平提升，部分关键技术装备已实现自主化。在夏热冬冷地区，空气源、地源、水源热泵等清洁高效技术应用逐步扩大，为因地制宜探索绿色低碳供热路径积累了有益经验。
体制机制改革逐步深化。在中央层面，国家发展改革委等部门正深入开展供热价格形成机制、智慧供热等系列专题研究。国务院发布的《2024-2025年节能降碳行动方案》明确提出，要加快供热计量改造和按热量收费，并要求到2025年底，城市供热管网热损失较2020年降低2个百分点左右。在地方层面，一批先行地区在供热计量改革方面取得突破性进展，为后续改革探索路径、积累经验。有的地区经过长期摸索，逐步构建起“政府主导、科技赋能、多元共治、服务升级”的智慧供热生态，用户满意度达95%以上；有的地区坚持精细管理、数字赋能，实现七成以上用户节能节支，全网年平均热单耗降幅超过30%；有的地区创新推出个性化用热模式和节能激励机制，实现县域供热计量基本全覆盖，投诉量同比下降七成。上述实践表明，供热改革已进入精细化、市场化运行的新阶段。通过持续深化改革，群众获得感、幸福感、安全感不断提升，节能减碳、企业增效、群众受益多重成效愈发凸显。
同时也要清醒认识到，深化供热改革仍面临一些需要持续破解的难题：城乡区域供热发展还不够平衡，部分农村地区、老旧小区供热保障能力有待提升；清洁热源成本相对较高，稳定性需进一步加强；供热系统调节灵活性有待提高，以适应可再生能源波动性接入和用户侧柔性需求；南方夏热冬冷地区供热需求对现行政策与技术标准提出了新的要求；供热价格机制尚需完善，市场化程度有待进一步提高；部分老旧管网安全隐患不容忽视。
三、“十五五”供热改革发展建议
面向“十五五”，应坚持问题导向和目标导向，聚焦关键环节，采取有效措施，助力供热事业实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。
优化供热发展布局。着力加强国家级、区域级供热规划与能源、城乡建设等规划的衔接，推动供热领域从能耗双控稳步向碳排放双控转型。在北方地区，稳步发展热电联产集中供热，因地制宜扩大工业余热、核能余热、地热等利用规模，构建跨区域、多能互补的长输供热体系。在南方夏热冬冷地区，本着因地制宜、分类施策、绿色低碳、民生优先原则，按照一城一策要求，探索推广分布式清洁能源供热，构建适配区域特征的绿色低碳供热体系。
加快推动清洁能源热源替代。控制新增燃煤燃气供热，有序推进现役燃煤天然气热源清洁化改造和灵活性改造。积极扩大电能、可再生能源等清洁能源在供热中的应用。探索发展地热能供热，因地制宜推进生物质能清洁供热，鼓励太阳能供热与其他能源结合的多能互补系统。加强工业余热、数据中心余热等低品位热源的回收利用。应分类施策、多措并举，充分发挥地方资源禀赋，努力促进城镇地区清洁供热比例和可再生能源供热占比稳步提升。
加快建设智慧供热系统。积极推动传统供热系统向“源网站户储”协同的新型供热系统演进。加快供热系统数字化、智能化改造，推广智慧供热调度管控平台，实现热源、管网、换热站、用户的全链条智能感知与优化调控。大力提倡分户计量和计量收费，激发用户节能潜力，推广应用户用热量表法和智能温控装置，鼓励供热企业与科技企业合作，推动供热计量与温控一体化。发展用户侧柔性调节和蓄热技术，提升系统对可再生能源的消纳能力和整体能效。依托数字化技术建立区域供热大数据中心，整合能源生产、输配、消费数据，为低碳场景设计和能源优化配置提供决策支撑。不断加强高效节能供热技术和装备的研发与产业化应用。
健全供热安全保障与应急管理体系。持续夯实供热能源供应安全基础，加强清洁热源多元化建设，完善燃煤、天然气等储备制度。强化供热管网运行监测与维护，及时排查整治安全隐患，提升管网本质安全水平。建立健全覆盖政府、企业、用户的供热应急管理体系，完善分级分类应急预案，加强应急抢修力量和物资储备，确保极端天气、突发事件下的供热安全稳定。探索弹性供热机制，在法定供暖期前后遇寒潮可提前或延长供热、按实际用热量结算，彰显民生保障温度。
深化供热成本疏导机制与价格改革。进一步厘清供热领域政府与市场边界。深化供热企业改革，推动建立现代企业制度。健全反映成本、激励节约、促进转型的供热价格形成机制和动态调整机制，稳步推行计量收费。科学调整两部制热价结构，合理划分基本热价与计量热价比例，在具备条件的地区逐步探索取消热费结算面积上限约束，推行“多退少补”双向激励机制，充分体现“多用多交、少用少交”的公平原则。建立健全热价与燃料价格联动机制，保障供热企业可持续运营。培育开放竞争的供热市场，积极引导社会资本参与清洁供热项目的投资、建设和运营。完善供热服务质量标准和评价体系，强化监管，提升服务水平。
强化供热改革政策支持与科技支撑。充分用好国家推动“大规模设备更新”的有关政策机遇，更新供热领域的高耗能设备。完善促进清洁供热发展的财政、价格、金融、土地等支持政策。将清洁供热纳入绿色低碳产业培育重点，构建“技术研发—检测认证—标准制定—推广应用”完整产业链。评估将南方清洁供热建设项目纳入财政支持范围的可行性，支持关键技术研发和示范项目建设。建议有条件的地方设立专项引导基金，对高能效技术产品应用给予适当补贴。进一步加大供热领域科技创新投入，布局前沿技术研发，突破关键材料和装备瓶颈。加强标准体系建设，制定、修订覆盖设计、建设、运行、服务全过程的供热标准，形成适应不同地区特点和需要的差异化标准体系。重视人才培养和引进，打造高素质专业化的供热人才队伍。同时加强宣传引导，普及清洁供热知识，倡导绿色低碳用热方式，推广节能奖励等创新机制，激发全社会节能降碳的内生动力。（国家发展改革委价格成本和认证中心主任 卢延纯）
