城市更新是城市存量提质、功能升级、民生改善的系统性工程，绝非单一主体的任务。厘清“城市更新谁说了算”的核心问题，本质是理顺政府、地方平台公司、产业投资运营主体三方权责边界，重构“政府定规、平台落地、市场造血”的现代化城市更新实施体系。新时代城市更新工作，既要坚守公共属性、守住发展底线，也要尊重市场规律、强化运营思维，彻底扭转过去“重建设、轻产业、弱运营、难持续”的传统弊端。

　　今年以来，国家持续释放城市更新政策红利，顶层支撑体系更加完善。2026年5月22日国务院印发的《城市更新“十五五”规划》专项文件明确优化城市更新投融资政策，允许符合条件的城市更新专项债依规用作项目资本金，同步配套REITs试点、产业基金、市场化融资等多元资金渠道，彻底打通了长期制约城市更新发展的资本金瓶颈。国家政策的核心导向十分明确：城市更新不再单纯依靠财政投入和政府兜底，而是鼓励社会资本深度参与，推动项目实现收益自平衡、发展可持续，倒逼各地摒弃重形式、轻实效的粗放式改造模式。

　　在城市更新全链条中，政府始终是方向制定者、规则建立者、底线守护者，承担着顶层谋划、统筹管控、民生保障的核心职能。各地政府依托国土空间总体规划、城市体检评估、公共服务配套标准、历史风貌保护要求，科学划定城市更新的准入边界、改造底线、配套标准和民生指标。通过片区整体统筹、肥瘦搭配平衡、群众诉求摸排，系统解决老旧片区功能缺失、设施老化、治理薄弱等突出问题。

　　政府的核心职责是定底线、定标准、定规则、定目标，重点管控安全红线、风貌红线、民生红线，保障公共利益、群众权益和城市长远发展，不干预、不替代市场主体的业态策划、产业布局和运营决策。以沈阳老旧片区更新实践为例，当地坚持“先体检、后更新、先民生、后提升”的原则，通过全域城市体检精准排查片区短板，建立民生需求清单、设施改造清单、风貌管控清单，严格落实教育、养老、路网、管网等硬性配套要求。在守住公共底线的基础上，完全放开市场化业态布局，由市场根据人口需求、商圈能级、片区定位自主落地业态，有效避免了规划脱离实际、改造闲置浪费的问题。

　　地方国资平台公司作为城市更新项目业主主体和实施载体，是连接政府规划与市场落地的关键枢纽，同时也面临行业普遍性发展困境。作为属地核心实施主体，平台公司承担项目立项报批、征地拆迁协调、存量资产整合、专项债申报、工程建设统筹、资金闭环管理等基础性、支撑性工作，是城市更新落地见效的中坚力量。

　　但长期以来，多数地方平台公司存在重建设施工、轻前期策划、缺产业资源、弱长效运营的结构性短板。平台擅长完成工程建设、项目落地的硬性任务，却普遍缺乏产业研判、业态培育、市场运营的专业能力，往往出现“按规划建设、靠政策落地、建成即闲置、完工无收益”的尴尬局面。很多项目前期没有市场化运营逻辑支撑，改造标准、建设规模脱离市场实际，最终形成低效无效资产，持续加重地方债务压力，这也是当前多数城市更新项目难以实现良性循环的核心痛点。

　　破解城市更新落地难、运营难、持续难的根本路径，在于坚持市场导向、前置运营思维，推动政府规划立项、平台投融资实施全过程服从市场化、专业化的投资运营逻辑。当前国内成熟地区已形成可复制、可推广的创新模式，其中四川省“城市合伙人”机制极具示范价值。

　　根据2026年7月31日四川省住房和城乡建设厅印发的《支持建筑企业培育发展“城市合伙人”行动方案》的通知所定义的城市合伙人，是具备策划、规划、投资、建设、运营、基层治理全链条综合能力的优质市场企业或联合体。区别于传统单一施工、单一投资主体，城市合伙人与地方政府通过股权合作、长期战略合作协议等制度化方式，构建风险共担、利益共享、长期绑定的新型政企合作模式。该机制最大的创新突破，就是彻底改变“先规划、后建设、再招商运营”的传统流程，把产业策划、市场研判、长效运营前置到项目最前端。

　　在四川华阳老城更新、万安片区提质等重点项目谋划阶段，天府新区便提前遴选优质城市合伙人深度介入前期工作。合伙人依托自身产业资源、市场经验和运营能力，反向参与片区整体策划、空间规划、业态配比、改造成本、建设时序的优化调整，从市场客流、产业导入、租金收益、回本周期、长效治理等真实维度，校验政府规划方案的可行性、科学性、可持续性。

　　在这套机制下，三方权责清晰、各司其职：政府牢牢守住公共配套、风貌保护、民生安置、安全稳定的刚性底线；地方平台公司专注做好资产确权、资金统筹、工程落地、合规管理的基础保障；城市合伙人聚焦前期精准策划、产业精准导入、项目市场化运营、片区长效治理，确保项目从源头具备自我造血能力。凡是不符合市场逻辑、不具备运营价值、无法实现闭环收益的方案，均在前期予以优化调整，从根本杜绝无效投资、低效建设。

　　综上，城市更新的权责逻辑可以高度概括为：政府定方向、守底线、管公共利益；平台公司做载体、抓落地、保合规闭环；市场合伙人做策划、导产业、管长效运营。三者绝非主次对立、谁服从谁的简单关系，而是各司其职、相互约束、互为支撑的有机整体。

　　新时代城市更新，早已告别“造景观、建工程”的初级阶段，进入“重品质、重产业、重运营、重长效”的高质量发展新阶段。唯有坚持政府科学统筹、平台规范实施、市场专业运营的协同路径，用好国家专项政策红利，以市场化逻辑统领项目全生命周期，才能真正实现城市提质、产业增效、民生普惠、资产盘活的多方共赢，持续筑牢城市高质量发展的坚实根基。（作者：陈江涛为香港致公党名誉主席，光彩上合负责人）

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