张晓欢、杨晓东:国外战略性新兴产业发展的经验与启示

来源:中国经济时报时间:2017-09-05 16:45:02

  《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》(国发〔2016〕67号)明确指出,要把战略性新兴产业摆在更加突出的位置,以推动经济社会持续健康发展。一些发达国家和新兴经济体在战略性新兴产业的需求侧、供给侧和产业主体支持等方面积累了丰富的经验。学习借鉴这些国家和地区的政策经验,对实现我国“十三五”国家战略性新兴产业发展目标具有重要意义。

  重视需求侧政策,引导未来消费方向,降低新兴产业市场不稳定性

  需求侧政策是通过刺激创新产业和服务的市场需求激励来创新,主要政策工具包括政府采购、市场引领、终端消费者刺激等政策,目的在于引导市场方向和降低企业创新产品的市场风险。

  (一)需求侧创新政策在欧盟受到高度重视

  2006年,《创造一个创新型欧洲》报告指出,欧盟应强化需求导向的创新政策,通过创新产品的市场刺激来激励新产业发展。OECD于2011年发表《需求侧创新政策》报告,将需求侧创新政策分为六类:政府采购、法规、标准、消费者政策、用户导向性创新计划和领先市场行动计划。据统计,2012年,75%的欧盟成员国已经制定了具有面向创新科技和创新产品的需求侧政策。

  (二)需求侧创新政策首先需要政府采购来启动市场

  需求侧政策工具主要包括3种:创新导向的政府采购、政府首购和商业化前政府采购。欧盟政府采购主要应用于健康、交通和环境领域,美国政府采购主要应用于航空航天技术、计算机、集成电路、半导体等高科技产业。加拿大政府在2010年初启动创新商业计划,鼓励政府采购企业创新产品和服务于其商业化之前,帮助企业,尤其是中小企业通过创新“死亡谷”。

  (三)需求侧创新政策的终极目的是引导消费新市场

  从需求侧入手,欧盟提出了加速培育和形成6个领域的“领先市场计划”。但是,领先市场的建立必须刺激终端用户持续性参与,可以是直接的税收优惠、购买补贴,也可以是间接的规范限制和教育引导。如美国和日本均对购买混合动力汽车的消费者进行了税收优惠和购买补贴,英国政府的“清洁能源现金回馈案”则对新能源和节能措施实施者进行了直接补贴。欧盟推广生态标签,突出“欧盟生物产品”特征,引导消费者购买。德国则在对绿色消费进行直接补贴的同时,展开了全方位的环保意识宣传,引导绿色消费偏好。

  强化供给侧政策,重构产业发展要素,夯实新兴产业发展基础

  供给侧政策主要通过更新、重构产业要素来激励创新主体,一般围绕人才、资金、技术展开,旨在全面提升劳动生产率,加速新兴产业领域发展。

  (一)多渠道保障产业资金

  首先,设置产业基金是一些发达国家和新兴经济体支持新兴产业的重要手段。美国成立了清洁技术基金,每年投资近百亿美元推进清洁技术产业化。美国每年在军事研究预算中拿出一定资金,作为高新技术民用化的基金,从事信息经济、生物科技等产业市场化开发,与我国军民融合部分政策较为相似。巴西先后设立了15个“重点行业基金”,对具有战略性的产业领域给予资金支持,以确保国家新兴产业竞争力。

  其次,贴息贷款和信用担保也是政府激励科技创新的重要金融手段。如美国制定了总额250亿美元的“高科技车辆制造激励计划”,为福特、日产和特斯拉等先进汽车制造商提供低息贷款,以图强化在新能源汽车领域的比较优势。欧盟“启动援助计划”通过政府优惠贷款为“空中客车”研发生产提供支持,且如果所支持项目没有取得商业化成功,贷款则无须偿还。欧盟于2013年底启动了“地平线2020”计划,经费预算达到770亿欧元。

  (二)支持产业技术开放创新

  首先,开发关键支撑技术是欧盟产业政策的重要组成部分。欧委会于2010年成立了关键支撑技术小组,致力于诸如纳米、新材料、生物科技、先进制造等关键支撑技术的政策制定和实施监督。

  其次,支持开放创新,是发达国家新兴产业得以持续成长的重要法宝。美国国家健康研究院在健康科学研究中,一直秉承开放合作的态度,按照一定条件为全球基础生物医学相关研究人员提供多样化资助。欧盟也一直在努力促进成员国之间的创新合作,近30%的创新政策在欧盟是开放和适用的。印度2013年提出了“开放创新与群体智慧战略”,大大促进了创新资源和创新产品的国际交流和共享。

  第三,支持交叉领域开发是发现重大创新突破的捷径之一。2009年,法国在《研究与创新战略综合报告》中指出,为更好地促进研究与创新,必须要坚持多学科交叉的原则,以求最大限度地把握新兴产业机遇。美国技术创新计划(TIP)实行跨学科、跨领域的交叉矩阵式管理,“跨办公室”工作成为常态。

  (三)培养产业发展关键技能

  战略性新兴产业最具活力的要素是高端专业技术人才。印度为培养产业创新人才,正在推动建立从小学到研究生院系统性科教体系,也比较注重建立更前沿更高效的职教体系,为信息科技领域和其他领域打造了高端人才库。

  “玛丽鲁道夫居里奥斯卡行动”是一个科研培训和职业生涯发展计划,超过6000亿欧元的预算,以促进各年龄段、各区域、各部门、各学科的科研人员进行充分流动,旨在全方位提升科技人员的科技创新能力。

  (四)完善产业发展基础设施

  近年来,新兴经济体正不断加大产业创新的基础设施投入。2014年初,巴西科技创新部计划将投入178亿美元投向信息科技、航天科技、新能源、新材料等领域的基础设施。印度在近几年提出“包容性创新”概念,设立包容性创新基金,该基金中的一部分项目主要是为中小企业的基础设施建设提供资助,为小城镇和农村地区的创新基础设施建设提供专项支持。

  (五)执行产业税收优惠政策

  鼓励研发、促进研发创新是世界各国培育和发展新兴产业的重要手段之一。英国自2011年4月1日起,对中小企业政策进行了重大调整,给予中小企业的税前扣除由原来175%提高到200%,2012年4月1日再提高到225%。同时,对于亏损的中小企业,可获得转让亏损的11%现金返还。

  2012年2月,美国白宫和财政部发布了一份联合报告,题为“总统的公司税改革框架”,将公司税率从35%降至28%,并特别强调要将研发税收抵免政策永久化。目前,研发税收抵免已成为美国中小企业最为欢迎的税收优惠政策之一。

  扶持产业创新主体,促进科技型中小企业成长,优化新兴产业集群网络

  (一)科技型中小企业是战略性新兴产业扶持重点

  实践证明,科技型中小企业对新兴产业发展至关重要。据统计,美国中小企业创造了70%以上的科技专利,欧盟中小企业贡献了2/3以上的科技创新,德国的太阳能专利技术则只有30%被大型企业所拥有。

  (二)科技型中小企业扶持政策的核心是资金支持

  科技型中小企业最缺的就是资金。英国商业、创新和技能部提出在2012年—2014年投入7500万英镑支持创新型中小企业的创新,1/3的资金将重点支持科技型中小企业的概念创新、市场验证和初期调试。

  美国设立了专门的中小企业局,向中小企业提供各种贷款或信用担保。2010年美国通过了一项促进小企业发展的法案,题为“小企业就业法案”,为小企业提供了分别超过100余亿美元的贷款和减税优惠,同时进一步放宽了小企业贷款限制。

  (三)政府积极支持各类产业创新主体集群化发展

  集群化是世界各国新兴产业成长的明显趋势。日本推出了“产业集群计划”和“知识集群计划”,两个计划的核心目的均是改善创新主体的创新网络生态,帮助创新主体与集群内外的相关主体建立尽可能广泛的联系。

  英国通过专门的扶持政策,成功打造了高新技术产业集群。生物技术公司、光电子企业和计算机企业云集于剑桥工业园区和周边地区,成为国际创新产业网络的典范。

  印度科技部提出建立产业集群“卓越中心”,目标是成为未来全球供应链的领头羊。为培育和发展“卓越中心”,政府协助当地商会设立监测机制,以保证与国际标准的一致性;协助联系地方大学课程和实验室以提供技术支持;促进交流,为前往中心交流研讨的全球企业家承担50%的旅行费用。

  对完善我国战略性新兴产业政策的启示

  总的来说,一些发达国家和地区制定了比较系统的战略性新兴产业支持战略和措施,取得了良好的效果,为我们提供了可借鉴的政策经验。要促进我国战略性新兴产业健康快速发展,须加强需求侧与供给侧政策的同步性和互动性,廓清金融支持的权责边界,完善科技型中小企业增信担保体系,打造战略性新兴产业多元化创新生态系统。

  (一)全价值链设计政策,加强需求侧与供给侧政策的同步性和互动性

  全价值链设计政策,同时关注供给侧和需求侧,加强两者的协调性和一致性。欧盟“创新联盟”计划指出,创新扶持要贯穿于“创新价值链”所有环节。美国也注重从全价值链设计创新产业政策,强调需求侧和供给侧政策的平衡,不但关注供给侧的资金资助,也关注需求侧的购买补助。

  通过刺激需求侧来引导供给侧,进而实现供给侧政策的设计初衷。因为需求侧的激活才是一个新兴产业得以顺利发展的关键,供给侧的发力是基于需求侧的激活而产生的,供给侧政策只有起到唤醒或激发需求的作用才是有效的。尤其是新兴产业发展初期,应注重市场需求引导和刺激的政策工具的使用,加速新兴产业技术和产品的市场化。

  (二)廓清金融支持的权责边界,减少政府和资金方对创新企业的微观干预

  政府财政金融支持新兴产业的重点是解决重大共性问题和战略问题。首先应是一些共性关键技术和基础研究的投入,其次是发现前瞻性领域,并引导民间资本进入战略性新兴领域。然而,当前我国新兴产业的金融支持模式属于政府主导型,政府在新兴产业基金使用中存在一定程度的非科学性,不少地区、部门、领域甚至出现了过度干预微观产业创新的现象。未来,实施产业技术政策时,应廓清财政、金融、企业的权责边界,减少政府对产业和企业运营的微观干预。

  政府财政资金和民间金融对产业创新的作用应有所区别,政府财政资金主要起到的是引导作用,是新兴产业起飞时期的陪跑员,而不是产业全生命周期的运动员,刺激民间资本持续进入相关产业领域才应是政府财政的本职工作。我们应强化民间金融与政府财政政策性手段的有机配合,建立顺畅的政府财政性资金退出机制,尤其是在产业进入成熟获利期时,应按照当初约定及时退出。政府财政投入不应以营利为目的,应起到一定的分散风险作用,尤其是在创新发生期要起到战略引导和适时陪跑作用。

  (三)完善科技型中小企业增信担保体系,大力优化中小企业投融资环境

  与国外科技型中小企业扶持政策相比,我们在具体策略和手段方面尚存在较大差距。比如,管理机构层级太多、微观干预过多、法律体制不健全等,但最关键的一个区别是科技型中小企业的信用担保体系还存在较大问题。当前,我国科技型中小企业的支持重点不是所谓的建立健全相应管理机构,也不是给予创新产品的相应补贴,而是解决难以通过有效金融市场来募集创业资金的问题。

  事实上,由于缺乏有效的增信担保体系,无数有潜力的科技型中小企业因无法获得“抵押贷款”而胎死腹中。为此,可适当借鉴国外增信担保体系的有益经验,建立有效的中小企业增信机制,完善信用担保风险控制、风险补偿机制,由政府或大型国有企业为科技型中小企业提供增信支持,并引导民间信用担保企业、机构向科技型中小企业适当倾斜,以帮助科技型中小企业拿到贷款,并能享受到较低的利息优惠。

  (四)打造战略性新兴产业策源地,建立相对完备的微创新生态系统

  战略性新兴产业往往于某一条件成熟区域涌现,该区域会成为新科技创新发展的策源地和起步区。借鉴国外的有益经验和做法,可以围绕“十三五”期间五大重点战略性新兴产业,选择条件适宜地区开展试点,探索建立多元化微型创新生态系统,即建设一批战略性新兴产业的策源地、发展区和特色平台,甚至是一批新兴产业特色小镇。

  新兴产业策源地应安排在相对发达的一线城市,新兴产业发展区应安排在一线城市郊区或发展较好的二线城市,特色平台应依托高端科研机构、大型企事业单位所在地,特色小镇则可以选择具有一定高新产业基础的园区来进行升级改造。相关政府部门在宏观上要把握新兴产业的发展规律,实时更新产业政策,在微观上要根据具体产业的具体需要建设各类网络化开放创新平台。(作者:国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所东方文化与城市发展研究所 张晓欢 国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所东方文化与城市发展研究所所长 杨晓东)

责任编辑:贾芳
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